自然资源资产的产权、经营及管理

　　□主讲人 谷树忠

　　谷树忠，国务院发展研究中心资源与环境政策研究所副所长、研究员，全国政协委员、人口资源环境委员会委员，中国经济社会理事会理事、中国自然资源学会常务理事、中国国土经济学会常务理事。北京市九届、十届、十一届、十三届政协委员，十三届全国政协委员，政协第十三届全国委员会人口资源环境委员会委员。主要从事资源经济、资源安全与资源政策以及区域经济与区域政策等领域的研究。

　　自然资源资产是一个极其重要的问题。如果资产底数不清、所有者不到位、权责不明晰、保护不严格……这些问题将会严重制约山水林田湖草等自然资源资产的合理开发、高效利用、严格保护和系统修复。

　　党的十九大报告和中办、国办印发的《关于统筹推进自然资源资产产权制度改革的指导意见》等，都对自然资源资产进行了论述，表明自然资源资产问题对于生态文明建设乃至国家治理体系与能力建设的重要性。特别是习近平总书记“绿水青山就是金山银山”的重要论断，已经成为生态文明的基础理念之一，也标志着自然资源资产监管和经营必然成为包括生态文明建设在内的各级党委政府工作的重点之一。

　　自然资源资产需要梳理

　　自然资源，简言之就是“(主要)以自然形态存在的资财的来源”，或者是指“人类可以利用的、自然生成的物质与能量”，同时，也可以视为“在一定时间、地点、条件下能够产生经济价值，以提高人类当前和将来福利的自然环境因素和条件”。

　　自然资源的基本特征或属性是多方面的。

　　第一是“有用性”，也就是说只有“有用的”自然要素，才能称之为自然资源。这是自然资源最基本的属性。

　　第二是“可控性”，也就是说只有在人的能力范围内的自然要素才能称之为自然资源，而超技术能力之外，或超经济承受能力之外，或者不为法律法规或宗教信仰所允许的自然要素，只能视作自然条件，而不能视为自然资源。显然，自然资源是一个动态的概念，随着科学技术进步、经济能力提升和制度观念改进等，自然资源的范围不断拓展。

　　第三是“区域性”，即自然资源呈现显著的区域性、地带性分布特征，水资源有流域性，植物资源有地带性，矿产资源有成矿带。这就决定了自然资源的开发、利用和保护必须因地制宜，没有放之四海皆准的模式。

　　第四是“系统性”，也就是说各类自然资源间不是孤立存在的，而是相互联系、相互影响和相互制约的，构成一个自然资源复杂系统，农业资源中的水土平衡，矿产资源中的共生伴生现象，都是系统性的典型体现。这就决定了自然资源开发利用和保护必须坚持系统思维，不能就水论水、就土论土，或就矿说矿、就林说林。

　　第五是“更新性”，即自然资源受物理作用(重力、沉降等)、化学作用、生物作用(消化、转化、光合)和人类干预等影响，呈现出不同程度的可更新性。相对于人类寿命来说更新较快的资源，称之为可更新资源，如森林、地表水资源，反之称之为不可更新资源，如矿产资源。

　　第六是“时效性”，自然资源的范畴随着人类认识、技术水平等发展而不断变化，总体上呈现不断拓展的态势。同时，从自然资源存在的时间看，有些资源不因时间而发生变化，如矿产资源，有些资源则存在时间极短、稍纵即逝，如光照、风力等资源，前者称为恒定性资源，后者称为流逝性资源。恒定性资源，要尽可能控制开发利用的速度，而流逝性资源往往要尽可能快地加以开发利用。

　　并非所有的自然资源都可称之为自然资源资产。自然资源要成为自然资源资产，需要具备如下条件：一是自然资源的稀缺性。这是自然资源成为自然资源资产的基本条件。凡是不稀缺的，还不是严格意义上的自然资源资产。当然，自然资源本身也必须是稀缺的。二是自然资源能够产生经济价值，并且这种经济价值能够评价，甚至能够在市场上得以实现。三是产权主体尽可能明确。如果产权主体不明确，则易导致自然资源资产的过度开发利用或收益的流失。四是产权边界尽可能清晰，如果边界不清晰，就不能保证资产权益的清晰，也不能保证权益的完全实现。

　　自然资源资产是自然状态(以及伴有人工状态)存在的资产，与道路、桥梁、房屋等固定资产不一样，是以自然状态存在的水流、森林、山岭、草原、荒地、滩涂等自然资源资产。

　　自然资源资产理念的提出，是系统反思传统经济增长方式和模式的结果，是对未来经济发展方式和模式优化设计的结果。加强自然资源资产监管和合理化经营，是建设美丽中国的必由之路，是实现国家良治的重要举措，是树立负责任大国地位和形象的必然选择。

　　同时，自然资源资产又是一个极其复杂的问题，是一个集理论和实践问题于一体的重要领域。在我国深化生态文明体制改革和创新的时期，有关自然资源资产的理论问题和实践问题都是极其重要的。

　　基于自然资源资产理论的规范性分析，以及对我国目前及今后一个时期自然资源资产经营管理实践的实证性分析，我们认为极有必要对有关自然资源资产的问题做一个比较系统的梳理，首先提出一个问题清单，然后对所列出的重点问题陆续进行深入分析，例如，如何从政府、企业和百姓等不同角度来认识和分析自然资源资产问题?自然资源资产如何进行分类?什么样的自然资源资产可以进行交易?自然资源资产交易主体是谁?

　　自然资源资产产权制度是生态文明的一项基本制度

　　产权问题，在市场经济体系中历来都是一个基础性、焦点性问题。自然资源资产产权问题，更是自然资源资产问题系列中最为基础、最为敏感的问题，也是最为棘手、最为困难的问题。解决不好产权问题，自然资源资产的其他问题就无从谈起。

　　自然资源资产产权制度，是生态文明的一项基本制度，关系自然资源资产的开发、利用、保护等各方面。

　　所谓产权，就是财产权的简称，是法定主体对财产所拥有的各项权能的总和。或者是指一定经济主体依法对特定经济客体(资产)所有、使用、处分并获取相应收益的权利。产权有三个基本要素，一是产权主体，即享有或拥有财产所有权或具体享有所有权某一项权能以及享有与所有权有关的财产权利的人(自然人、法人)、单位、组织或国家;二是产权客体，即产权权能所指向的标的，亦即产权主体可以控制、支配或享有的具有经济、文化、科学等价值的物质资料以及各类无形资产;三是产权权利，即产权主体依法对产权客体行使的一组权利和享受的相应利益。产权权利是产权的核心，由一系列的权利构成，包括所有权、使用权、处分权和收(受)益权，这些权利又往往称为“权利束”，其中最核心的是收(受)益权。

　　所谓产权制度，是以产权为依托，对财产关系进行合理有效组合和调节的制度安排。具体表现为以特定的生产资料所有制为基础，对财产占有、支配、使用、收益和处置过程中所形成的各类产权主体的地位、行为权利、责任、相互关系等加以规范的法律制度。产权制度的作用就在于赋予产权主体占有的合法性，明晰产权主体及其关系，激励产权主体高效率利用和有效保护资产。

　　自然资源产权往往具有如下特性：以固定资产产权为主，尤其表现为不动产产权;以物权为主，同时也表现为债权及股权;是有形产权与无形产权的混合;具有突出的空间毗邻性、时间关联性和类别关联性特征;权利束的可分离性，即往往发生自然资源所有权与使用权、收益权的分离，以及所有权与处分权的分离等。自然资源产权，按资源种类可分为土地产权(地权)、水资源产权(水权)、矿产资源产权(矿业权、矿权或矿产权)、森林资源产权(林权)、其他资源产权，其中土地资源产权往往是其他资源产权的载体，按产权主体可以分为公有、私有、共有，在我国没有私有产权的自然资源，全部为公有，包括全民所有和集体所有两种公有形式。

　　判断自然资源资产产权制度的优劣，关键是，一要看自然资源资产本身的变化情况，也就是看自然资源资产产权制度的施行是导致自然资源资产增加了还是减少了，导致增加了就是好制度，反之则是不好的制度。要判断自然资源资产本身的变化，加强自然资源资产监测、统计、核算和审计是必不可少的，这也是探索开展自然资源资产负债表编制和领导干部自然资源资产离任审计的目的所在。二要看自然资源资产收益的变化和分配情况，导致经济、社会、文化和生态收益增加，并且收益分配相对公平合理的制度是好制度，反之亦然。加强全民所有自然资源资产收益及其分配的监管和改革，是进一步改进自然资源资产产权制度的重要选择。

　　进一步分析更清晰地表明，判断自然资源资产产权制度的优劣，应主要看三个方面，其一是看自然资源资产产权主体是否明确、主体责任是否清晰，显然导致产权主体缺位或其责任不明确的制度不是好制度。其二是看自然资源资产权利的完备性如何，特别是处分权、收益权是否完备。显然导致资产权利不完备、有缺失的制度不是好制度，特别是极易导致产权主体的自然资源资产处分权和收益权缺失或不充分的制度不是好制度。其三是看自然资源资产产权制度的有效性，重点看制度的合法性如何，是否与现行相关法律法规相容，这就是制度可容性。显然与法律法规相关规定有矛盾的制度，其有效性是有根本问题的。同时还要看自然资源资产产权制度实施的社会环境或民心民意基础如何，与多数民众期望相背离的制度显然不是好制度。