民主改革与西藏法制建设

西藏民主改革以来的60年，是人民当家作主的60年，是经济快速发展的60年，是社会不断进步的60年。这一切社会变革的成果与西藏的法制建设密不可分，制度的变革为社会变革提供了保障，社会变革为法制变革创造了条件。

一、旧西藏的法制状况

自元朝中央政府正式对西藏行使管辖权以来，西藏呈现出中央立法与地方法律并存的状态。中央立法维护地方政府统治，地方立法也融入了中央的意志，但总体来说，西藏的法律维护的是政教合一的封建农奴制。中央政府在立法上除了坚持西藏的主权归属和中央集权外，也在一定程度上考虑到西藏的历史、风俗和民族的特殊性，给予其一定的自主权。特别是在清政府时期采取了“从其教，不移其俗”的方针，同时确立了“蕃依蕃例”的法律适用规则。清政府针对西藏共制定了6部单行法规，其中最为人所熟知的是《藏内善后章程》。该章程从活佛转世制度、驻藏大臣职权、财税制度、地方军队组建及运行制度等诸多层面进行了规定。这体现了中央政府对西藏的治理领域不断扩大，对西藏的管辖越来越深入。清末以后至民主改革前，由于中央政府内忧外患、战乱不断，在对西藏的管辖和治理上没有更多的成就。

西藏纳入中央管辖以来，地方政府制定了第一部封建农奴制法典《十五法典》，为西藏农奴制制度之滥觞。此后，西藏地方政府制定了一系列法律维护其政教合一的封建农奴制。这一时期的法典，首先，将人分为三等九级，公开维护不平等制度，低等的人毫无人格和权利可言；其次，设置严酷的刑罚维护黑暗统治，肉刑、死刑极为普遍，挖眼、割鼻、剁手等手段无所不用其极，在残酷、野蛮、落后的农奴主的统治下，农奴过着水深火热的生活；再次，通过法律的形式维护宗教团体的特权，把特权法律化；最后，法外有法，奴隶主的一句话就可以成为滥用私刑的依据。

旧西藏的司法机关是维护三大领主利益的机构，是统治阶级的御用工具，是罪恶法律的运行机器。其在建制上混乱不堪，除地方政府设置的法院外，三大领主可以在自己势力范围内随意设置。寺院拥有至高无上的权力，僧人犯罪由寺院审理，地方政府不得干涉。职能上，司法与行政合一，政府机关同时又是审判机关，都有审判职能。

总之，旧西藏的立法及司法是“人吃人”制度的合法外衣，是维护其政教合一的封建农奴制的工具。

二、民主改革以来西藏的法制状况

1949年，《中国人民政治协商会议共同纲领》以临时宪法的形式对民族区域自治制度的确立作出了明确的规定，中华人民共和国成立伊始，在全国普遍推行了民族区域自治制度。新中国第一部《宪法》即1954年《宪法》对民族区域自治作了详尽的规定。至此，民族区域自治正式纳入新中国宪法体系中，成为我国解决民族问题的基本政策。这也为在西藏实行民族区域自治制度提供了制度渊源和法律保障。

（一）民主改革前夕的西藏法制建设

在西藏和平解放至民主改革的这段时间内呈现出两种政权并存，两种法律制度并存的状况。中央人民政府与西藏地方政府签订的《十七条协议》粉碎了帝国主义的分裂图谋，同时也体现了对西藏社会状况的充分尊重，这也是西藏法制建设史上划时代的丰碑。此外，《国务院关于成立西藏自治区筹备委员会的决定》的通过，为筹委会建立提供了法律依据，为西藏未来实行民族区域自治迈出关键步伐。这一时期的法律有鲜明的时代特征，即在维护国家统一的前提下考虑西藏特殊性，采取慎重稳进的工作方针。1959年4月，《关于西藏问题的决议》为民主改革提供了法律保障，该决议规定了在西藏要坚决实现中央统一领导下的民族区域自治，逐步建立各级自治机构及逐步进行民主改革等诸多方面的内容。

（二）民主改革过程中的西藏法制建设

1959年6月，《关于西藏全区进行民主改革的决议》对民主改革的步骤和内容进行了详细的规定，正式拉开了西藏民主改革的序幕。自此，西藏彻底摧毁了政教合一的封建农奴制度，解放和发展了西藏的社会生产力，废除了一切封建特权，实行宗教信仰自由政策，实行政教分离，规定宗教不得干预政治、经济、文化和社会生活，人民群众的精神得到了空前的解放，这也为西藏建立民族区域自治制度创造了重要条件。1965年9月1日，西藏自治区第一届人民代表大会第一次会议在拉萨开幕。西藏自治区第一届人民代表大会选举产生了西藏自治区机关及其领导人，一大批翻身农奴担任了自治区各级政权机关的领导职务。西藏自治区的成立，标志着西藏建立了人民民主政权，开始全面实行民族区域自治制度。西藏成功地走上了与全国各族人民共同团结奋斗、共同平等发展、共同繁荣进步的光明大道。

（三）西藏法制建设的完善及快速发展